谁为可负担住房延期交付负责？｜海外观察员33

“Is housing a right, a good or an asset? （住房的最基本属性是福利，商品还是资产？）” 这是在比较欧洲住房系统的课上老师提出的第一个问题。虽然住房作为一项人类生存的基本需求已经被联合国和一百多个国家以法律的形式阐述，但“住房权”在很多城市往往没有得到真正制度化的保护。缺乏可负担住房会对城市参与国际创新竞争、经济的可持续增长带来巨大的挑战，也会加剧城市社区的不平等与空间隔离问题。以纽约、伦敦等为代表的“后自由主义”全球城市已经将可负担住房作为解决住房问题的核心。然而，在建设和交付可负担住房的过程中有哪些困难和挑战，哪些步骤最为关键？对此，伦敦是一个十分值得研究的案例。

从伦敦南岸的住宅区远眺金融城，近景为私人住宅，画面中间为高层的社会住房（图片来源：Gettyimages）

危机浮现：伦敦住房政策的缺憾

伦敦目前的房屋状况对于文明来说是一种羞辱。在这场意识形态化的战争中，住房不在被认为是一项公共物品；相反，只有市场化的解决方案才会被考虑。

——安娜·敏顿（Anna Minton），《大都会》（Big Capital），2017

敏顿是许多关注伦敦住房问题的作家之一，她在书中描绘了住房危机带给这座城市的影响：不断上涨的房租迫使30多岁的上班族不停地搬离公寓；许多小孩与父母住在过于拥挤的单身公寓中；过高的房价使年轻人越来越无法购买属于自己的房屋，被迫搬离和无家可归的情况也在恶化……

伦敦的就业岗位、人口与住房情况 （1997-2019）（图片来源/Greater London Authority）

在过去十年间，伦敦作为一座世界城市取得了突出的经济成就，经济规模扩张了20%，持续地吸引着来自世界各地的人才，创造了许多高质量的就业岗位。相对于亮眼的经济成就，伦敦却一直在住房建设上“拖后腿”，无法为奋斗中的这一代年轻人提供充足的住房。对于长期的城市经济社会发展而言，这一住房缺口值得人们警惕。著名研究机构Centre for Cities在一项针对伦敦住房与人口流动的研究中表明，从不同年龄段的移民分布情况来看，仅20-29岁区间的净流入移民数量为正。与此同时，这些来到伦敦的年轻人倾向于在30多岁成家立业之时离开这座城市，住房成本过高是他们选择离开的主要因素之一。

眼下，针对“住房危机”的讨论正变得越来越多，而“危机”一词往往使人们以为这是新出现的社会现象。实际上，这场“住房危机”已发生了数十年。近十年人们所关注到的是其最尖锐、最严重的后果。住房危机的主要原因是缺乏新房供给。过去几十年来，英国在住房政策上的缺憾导致了伦敦的中低成本住房不足，无法与其人口、经济增长相匹配。

从20世纪50年代到70年代，英国建设了大量的公共住宅作为社会福利的重要组成部分。20世纪80年代，政府启动新自由主义改革，减少了对福利住房的支出和建设，并大规模、分层次地对公共住房进行私有化。前首相撒切尔夫人推出的购买权（Right to Buy）政策，使政府公屋的租户可以最高三折的折扣买断房屋产权，绝大部分的公屋从那时起成为了私有财产。地方政府自90年代起，基本上不再参与可负担住房的建设。人们期待私营部门将弥补可负担住房的不足，但现实情况是，由于缺乏强制且明确的政策规范，并出于对建设成本的考量，私营开发商不愿意在项目中提供足够的可负担住房，进一步恶化了伦敦住房市场的环境。（延伸阅读：英国住房制度有什么特点？）

Big Capital：Who Is London For?

作者: Anna Minton

出版社: Penguin

出版年份: 2017年

售价: £8.99

本书记录了伦敦正在面临的严重的住房危机：尽管住房极度短缺，仍有成千上万的可负担住房被拆除，取而代之的是旨在吸引外国投资者的豪华公寓。在这场意识形态战争中，住房不再被视为公共物品，而成为一种市场化解决方案，其针对的是全球资本的需求，而不是普通百姓的需求。在政治不稳定的时期，住房危机造成和加剧了社会不平等现象。作者安娜·敏顿（Anna Minton）在本书中说明了伦敦是如何陷入困境的，以及如何才能摆脱困境。

《城市的胜利》 Triumph of the City

作者: Edward Glaeser

出版社: 上海社会科学院出版社

译者: 刘润泉

出版年份: 2012年

售价: 49.8元

该书细致深入地分析了城市存在的问题、衰落的原因、复兴的道路，并阐述了“贫民窟的优势”“摩天大楼的好处”“消费城市的崛起”“邻避主义的诅咒”“教育决定民主”等众多城市议题。其中，作者也探讨了城市中的住房供给问题，认为“政府应鼓励人们在中等规模的城市高楼里居住，而非引导人们购买大型的郊区住宅”，对于中国城市发展所采用的高密居住模式持赞赏态度。

政策应对：新的方法和新的住房供给

伦敦市政府在2019年的住房研究报告中指出，尽管21世纪以来伦敦的住房供给量稳步上升，但过去五年的年均新建成住房的数量仍不足2万套，远低于20世纪30年代和70年代的两个历史峰值水平。20世纪30年代，得益于大规模的郊区化住宅开发，伦敦年均新建6.1万套住房。20世纪70年代，由于地方政府支持开发的公共住宅，伦敦年均新建约为3万套。如今，大规模开发都市区边缘的做法在“绿带”（Green Belt）政策的限制下不再可行，要在短期内重新倚靠地方政府来建设大量公屋也困难重重。

大伦敦都市区新建住房规模（1871-2018年）（图片来源/Greater London Authority，图注为作者添加）

研究的结论是显而易见的——要想解决首都的住房短缺问题，必须用新的方法将新建住房的供给量提升到一个更高的水平。在现行的伦敦规划中，住房的供给量预期为年均4.2万套，新伦敦规划草案中则预计未来十年的住房供给量达到年均5.5万套。然而，由于近些年伦敦市长的目标承诺都未达成，要在未来完成如此雄心勃勃的指标将面临较大的挑战。

解决住房危机是伦敦当务之急的首要工作。伦敦政府已获得英国中央政府超过48亿英镑的拨款，目标在2022年3月前启动建设11.6万套可负担住宅，并且已形成了一套以规划为引领的住房政策体系来加速可负担住房的建设与交付。（延伸阅读：别处的城市：伦敦“可承受”住房工程 | UC海外观察）

伦敦政府的住房规划政策体系

（图片来源/Greater London Authority，图注为作者添加）

伦敦政府的住房规划政策体系可分为四个部分，分别是“实证依据Housing Evidence”、“法定规划Statuary Plan”、“住房战略Housing Strategy”和“资助导则 Funding Programme & Guidance”。首先，市政府组织专门的研究团队每年撰写《伦敦住房年报》，通过对社会经济人口发展情况、住房市场供给、需求等数据进行整理和分析，及时、系统地对伦敦住房市场的发展做出评估和研判；其次，以伦敦市长颁布的《伦敦规划》作为大伦敦地区的法定规划文本，以《伦敦住房年报》中的指标（如用于可负担住房的总资金规模、建设数量与地点、住房类型等）作为客观依据来制定住房政策；接下来，市长市政府会根据《伦敦规划》的总体要求，颁布更具体、更有针对性的专项规划《伦敦住房战略》，对可负担住房的各项政策进行详细的论述和规划；最后，市政府的住房与土地开发署将具体负责与可负担住房相关的基金调配和运营监测，并与其他公共、私营部门合作，落实具体的建设项目。

伦敦各类可负担住房的租金水平 (图片来源/Twitter @Architects_for_Social_Housing)

“可负担住房” 在伦敦并不单指福利住房，而是低于市场价格的多种补贴性住房产品的总称。在伦敦现行的住房政策中，主要有三类可负担住房产品，分别是London Affordable Rent (LAR)，London Living Rent (LLR) 和London Shared Ownership (LSO)；这三种可负担住房都被现任市长称之为“真正的可负担住房”，以此来区别于前任市长鲍里斯·约翰逊定义的“可负担住房”——房屋租金只需要为市场价的80%，对绝大多数市民来说仍然“不可负担”。但是，即使是三种“真正的可负担住房”中最便宜的LAR，其价格相对之前由政府建设的福利公屋仍高出59%。对此可以认为，当前伦敦政府也在调整可负担住房的面向范围，有意向中等收入人群提供更具品质的混合型社区。

谁为住房的延期交付负责

笔者于2020年1月-4月在伦敦市议会土地与住房开发署进行实习，深入参与了住房政策指定、保障房交付检测与管理等工作，并通过实地走访、采访了相关部门负责人与其交付伙伴。从项目管理的实务视角来看，一个可负担住房的项目的交付可以分为以下四个阶段，分别是“项目启动scheme initiative”、“规划许可planning permission”、“采购与报建procurement and pre-construction”和“建设与结项construction and completion”。在每个阶段，笔者和项目经理们归纳出了可能给项目带来不确定性的以下六种影响因素：

金融：支持项目全周期顺利运转所需的资金要素；

法律：项目各环节涉及到的与承包商、建设方所签订的契约合同；

规划：项目是否符合规划政策规定，是否能顺利取得规划许可；

行政：项目管理过程中涉及到的组织内外的行政事务流程；

政治：一些特定政治利益群体的决策（例如社区居民）对项目进程的影响；

技术：项目开发过程中的各类工程技术类因素。

住房交付过程中的关键风险点的概念图示

对于一线的项目经理们和负责住房战略的高级官员们来说，项目启动期被广泛认为是形成和推动一个项目顺利发展的最关键的时期。所有可能的影响因素都应该也被需要在这个环节被关注和讨论，来论证和分析一个项目的可行性和潜在风险。(延伸阅读：告别PPP，城市更新须走向PPCt模式）关键且耗时的因素包括土地整合与收购（land assembly and acquisition），搬迁已有的租户和商业（obtaining vacant possession）等等。尤其对于城市更新和棕地改造项目来说，其涉及的土地、住房、商业产权问题相对复杂，政府需要与利益相关的各方进行收购谈判并达成协议。即使遇到具有争议的产权纠纷需要执行强制收购，在此之前也有相当费时的评估、审核和执行手续需要完成。

其次，在规划许可环节，来自社区居民的反对意见往往会使住房建设项目（尤其是旧城更新）陷入严重延期，尤其当方案涉及拆除现存公屋或已有绿化和便民设施，或者规划的拟定可支付住房比例过低。规划团队需要考虑社区居民的利益诉求，修改规划方案再重新进行征求意见、审议表决，通常会大幅度延期项目整体的交付时间。

马洛路庄园项目（Marlowe Road Estate）便是其中一个例子。2010年，伦敦东北的沃尔瑟姆福里斯特（Waltham Forest）的地方议会对辖区内11个主要的公屋社区的改造潜力进行了调查，最后选定对马洛路庄园以“最高优先级(highest priority)”率先进行更新与再开发，认为其“受到犯罪问题滋扰且居住环境恶化”。该小区建成于1960年代，有298间政府公屋。2016年，地方议会通过招标签订合资协议，选定了一家地产开发商进行合作。整个重建计划预计耗资7000万英镑，包括修缮一栋21层的塔楼，拆除150间低密度的公屋，新建430套住房。出于项目可行性的考虑，新建的430套房屋中有280套为完全市场价的商品房，可负担住房的比例为38%。

更新开发前的马洛路庄园（图源/East London & West Essex Guardian Series）

政府许诺所有因更新而搬出的居民都能够再次搬回，且在规划方案中尽可能满足居民对社区商业、配套设置等的需求。但是一些在80年代通过“购买权（Right to Buy）”购得了房屋所有权的业主因为难以在附近社区找到其他合适的房子，所以反对搬迁与开发。而且，由于政府按当前市场价收购公屋的价格较低，在复购新建房时，住户仍然无法获得新房的全部产权。这使得部分居民更加旗帜鲜明地反对拆迁计划对自身利益的“侵害”，在媒体上作为弱势群体广泛发声，给当局带来了较大的舆论压力。

市政官员与开发商代表在马洛路庄园拆除工地的合影（图源/Countryside Properties Group）

在对当局该更新项目的负责人进行访谈时，许多地方官员认为自己的工作没有被当地居民理解，感到无奈和遗憾。他们认为地方议会为项目的启动和达成规划许可付出了非常大的人力、财力成本，尤其需要政府内法律和财务团队的支持。他们为了与涉及流动的150户居民每户达成搬迁协议，也做了非常多的沟通工作。目前该社区的拆除工作已经完成，进入了正式建设阶段。项目在初期的预计完工时间是2021年9月，但由于上述种种因素在开发过程中的影响，最新的预计完工时间被延期到了2024年3月。

马洛路庄园更新效果图（图源/HL Hearn）

规划申请前的会议

马洛路庄园这样的案例并不在少数。许多城市建设项目低估了项目启动期和提交规划申请前需要做的准备工作，导致大量的时间、精力用于在提交申请后进行公众咨询、修改项目设计、重新提交规划申请等流程，导致项目的大幅度延期和不必要的成本增加。对于掌握着重大项目规划权力的市政府来说，如果能从项目启动期就对相关讨论进行干预和介入，将可能遇到的原则性问题在提交规划申请前解决，可以显著加速项目获得项目许可、推进建设的进程。

伦敦市政府的规划团队从2007年开始提供一项名为“规划申请前的会议（Pre-planning application meeting）”的咨询服务，来给开发主体提供高质量的规划咨询建议。通过提前诊断并解决规划申请中存在的原则性问题，帮助开发主体节省在获得规划许可上的各种成本。这种“申前会议 （pre-app meeting）”分为两种类型，一种是“原则型诊断”，不涉及对具体的规划细节和条款的诊断；第二种为“初始-跟进型诊断”，开发商需要提交完整详细的规划申请稿件，市政府的规划团队会详细地讨论并分析，并一直跟进到项目尽可能获得当地规划申请许可。

规划申请前的会议的官方介绍文件封面（图源/ Greater London Authority）

在申请人提交了所有资料之后，市政府将在两周时间内给出回复和会议的安排。一次成型的pre-app会议将由规划团队的一位项目经理主持，市政府方面固定会有一位规划政策高级经理、一位设计团队顾问、一位能源团队顾问和来自伦敦交通局的一位交通顾问出席。根据规划申请内容的不同，会再邀请来自住房、城市更新或文化等其他市政府部门的负责同事参与会议。而项目申请方至多出席三位负责人（一般为项目经理、建筑规划设计师、社区公众参与代表）与会。申请者还可以自主选择是否需要由市政府协助邀请处理规划申请的地方议会负责人与会。

笔者在实习期间参与了一场涉及可负担住房的城市更新项目的pre-app会议。简单的介绍与会成员之后，主持会议的项目经理会简要评价所提交资料，指出一些需要突出讨论的要点，然后申请方会就议程上的每个要点展开叙述，并由相关的市政府负责团队进行讲解和建议。整场会议内容十分紧凑，专业顾问们能够从规划审理部门的角度出发，为申请者提供切实可行的意见和建议。会议结束后十天内，申请者将收到一份详细的项目建议书来指导下一步的规划申请。从效果上来看，这样在形成规划方案过程中能汇集多方声音的讨论非常有价值，免去了正式申请审查流程中冗长且低效的沟通，为许多开发建设项目的交付显著地节省了时间、人力、财力等成本。

参考文献（下滑查看）

1.https://www.gettyimages.in/detail/news-photo/rows-of-residential-terraced-properties-stand-in-front-of-news-photo/664384600?uiloc=thumbnail_more_from_this_event_adp

2.https://www.london.gov.uk/sites/default/files/housing_in_london_2020.pdf

3.https://www.theguardian.com/books/2017/jun/12/big-capital-who-is-london-for-anna-minton-review

4.http://www.planning.org.cn/education/book_view?id=18

5.https://www.london.gov.uk/what-we-do/housing-and-land

6.https://twitter.com/9thfloor/media

7.https://www.guardian-series.co.uk/news/13488906.marlowe-road-will-130m-change-run-down-e17-estate/

8.https://www.countrysideproperties.com/news-and-media/demolition-paves-way-next-chapter-walthamstows-much-anticipated-regeneration-scheme

9.https://www.glhearn.com/projects/marlowe-road-estate/

10.https://www.london.gov.uk/sites/default/files/pre-app_guidance_notev2.pdf

本文作者

李康，伦敦大学学院Bartlett建成环境学院城市规划系硕士毕业生，曾于伦敦市议会土地与住房开发署实习，系《城市中国》第三期海外观察员。

文/李康

编辑/张晶轩+崔国

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